作为PPP项目的融资主体和运营管理者，项目公司一旦成立就接手了项目的日常生活，与其他主体签约、负责项目的具体实施等等，俨然成了PPP项目的“大管家”。这位管家悉心照料PPP项目，无微不至，为其提供了优质的服务，是PPP项目眼中炙手可热的“金牌管家”。

如今PPP项目都热衷于雇佣这位“金牌管家”，他对项目的顺利实施起到了不容小觑的作用。但深得政府和社会资本宠爱的管家有时也会摸不着头脑，到底该听谁的 话呢？社会资本花钱雇佣这位管家是想将PPP项目打理的井井有条，但当社会资本披荆斩棘头破血流的挤入PPP项目这扇大门后，还没来得及大展身手就被夺了权。一入侯门深似海的苦涩，谁人能解。

说起从前的PPP项目，政府与社会资本合作成立公司，人们总把它叫做SPV。虽然如今民间还是会提到SPV，但政策文件里却不见了SPV的踪影，项目公司正在不知不觉的取代SPV在PPP界的地位。

2“金牌管家”从何而来？——行踪扑朔迷离

（1）纵向分析寻根脉

《PPP 项目公司的股权结构及其在某养老项目中的应用》[1]一文中指出，“通常，PPP项目可以由企业单独或多家企业联合发起，在政府的特许经营授权下，新设立专门机构项目公司（Special Purpose Company）来具体实施项目的融资、建设和运营”。

《PPP/BOT 项目的资本结构选择研究》[2]中写道，“项目发起人一般成立一家 SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的实体/项目公司）”。

《PPP 项目公司资本结构的影响因素分析》[3]一文中，通篇都以“项目公司”为主体来分析其资本结构的影响因素，只字未提SPV与SPC。

上述三篇分别为同一研究团队在2011年8月、2013年6月、2015年2月发表的文章。根据以上内容可以看出，从SPC到SPV再到项目公司，虽然该名称繁衍进化，但三者必有联系，都指的是为具体实施项目融资、运营等而成立的公司。尽管这不足以为项目公司寻到血脉根源，但也为我们提供了一丝线索。

（2）横向比较辩血缘

SPV是特殊目的机构(Special Purpose Vehicle)的简称，即“一个以资产证券化为唯一目的的独立法律实体,是资产证券化交易结构的核心和中枢[4]”。 SPV的原始概念来自于中国墙（China Wall）的风险隔离设计，它的设计主要为了达到“破产隔离”的目的。SPV的设立一般釆用三种形式:信托形式、公司形式和有限合伙形式。其中，公司形式又叫特殊目的公司，即上文提到的SPC(Special Purpose Company)。

财政部印发的《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号，以下简称《合同指南》）中指出：“项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。”在财政部、发改委近期出台的相关文件中，都是以“项目公司”来定义该公司名称，未再提到SPV。

研究目前的文献，鲜有比较SPV与项目公司异同的。但通过研究SPV概念特点可以总结出，SPV可以是一个空壳公司，即无经营业务等职能，这与《合同指南》中给出的项目公司是经营实体相悖，所以断定二者不能等同。

2PPP项目必须要雇佣这位“金牌管家”吗？——不能强买强卖

现行的法律法规中对于项目公司是否必须成立都未给出绝对的条文规定，而是采用了“是否要求”、“可”、“通常”等字眼，这就意味着在PPP项目中项目公司的成立不是必然。

（1）财金〔2014〕113号文：强调依法成立

2014年11月29日财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）中第十一条部分规定：

项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

第二十三条规定：

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

从上述规定可以看出，项目公司不是必须成立，而是可依法成立，且需在项目实施方案的项目概况中就项目公司股权情况加以说明。

（2）《合同指南》：指出通常成立

2015年1月19日财政部印发的《合同指南》中在“PPP项目主要参与方”一节中指出，“社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司”。《合同指南》又进一步说明，“社会资本是PPP项目的实际投资人。但在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施”。

《合同指南》中给出的社会资本方的定义，一针见血的指出项目公司不是社会资本方的唯一选择，而是二者之一。且其在写明成立项目公司用意的同时也指出，成立项目公司是在实践中的通常做法，进一步证明了项目公司并不是非成立不可。

（3）第25号令：根据要求成立

2015年4月25日，发改委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委第25号令），其中第十六条规定：

实施机构应当在招标谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。

该规定直截了当的证明了特许经营公司不是必须成立，而是根据实施机构，即县级以上人民政府授权的有关部门或单位在招标文件中的说明来决定。

3“金牌管家”为何如此得宠？——资本结构干得好

（1）寻根究底在资本结构

《PPP项目公司资本结构的影响因素分析》一文中指出，“资本结构的选择关系着 PPP 项目的最终成败，是项目融资的重要环节”。资本结构对于PPP项目至关重要，股权之争甚至成了PPP模式推广的“拦路虎”。但项目公司在PPP项目中一直如此盛行，那项目公司必然有着独特的优于一般公司的资本结构。

《PPP项目公司资本结构的影响因素分析》中就总结了二者之间的两个显著区别：

1）PPP项目公司在确定公司债务融资规模时非常关注投资机构和政府的态度。

2）PPP 项目公司的股东构成多元化，可更利于降低代理成本、提升项目效率、达到债股平衡。

（2）优势独特便略胜一筹

根据项目公司与一般公司在资本结构的区别可以总结出其具有的独特优势：

1）项目公司关注投资机构和政府的态度，投资机构和政府就会礼尚往来的给予资金或政策等支持，从而给PPP项目的顺利实施又增加了一份保障。

2）多方参与共同投资，可以合理分配风险，充分发挥各方优势。项目公司可以以项目收益作抵押进行融资，且项目破产对于原始企业的影响较小，从而使公司更好地隔离项目风险。

4政府能成为“金牌管家”的主人吗？——能是能，有限制

（1）肯定政府的参与权

《合同指南》“PPP项目合同体系”一节中，关于股东协议的内容中有规定：“在某些情况下，为了更直接地参与项目的重大决策、掌握项目实施情况，政府也可能通过直接参股的方式成为项目公司的股东（但政府通常并不控股和直接参与经营管理）。在这种情形下，政府与其他股东相同，享有作为股东的基本权益，同时也需履行股东的相关义务，并承担项目风险。”

这部分内容肯定了政府参与项目公司的权利，强调政府与其他股东相同，既有权益又有义务，但括号中的内容也对政府的参与做出了简单的限制。

（2）限定政府的介入权

《合同指南》对项目公司作出了规定：“项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。”

《合同指南》第七章“项目的建设”再次强调了政府方在项目建设中的监督和介入权的大小问题：“PPP项目与传统的建设采购项目完全不同，政府方的参与必须有一定的限度，过度的干预不仅会影响项目公司正常的经营管理以及项目的建设和投运，而且还可能将本已交由项目公司承担的风险和管理角色又揽回到政府身上，从而违背PPP项目的初衷。”

由以上内容可知，政府在项目公司中权利并不是无限大的，为了保证项目公司的运作效率，必须限制政府的出资比例，限定政府权力。

政府除了在PPP项目中需要同时扮演公共事务的管理者和公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人）两种角色，还可通过出资参与到项目公司中。但《合同 指南》中明确限定了政府的出资比例，进而限制了政府在项目公司中的权利，以此保证资本结构合理分配，保障PPP项目顺利实施，实现物有所值。