PPP（public-private-partnerships），即公私合作伙伴关系，近两年来在国内各级政府非常流行，2015年也被称为PPP元年。但是，PPP的边界被过分的夸大与外延，从长远来看是不利于PPP模式的推广与可持续发展。本文试图从一个公共管理学者的视角来审视这一问题。

PPP的内涵，学者对其看法差异挺大，有广义与侠义之分。民营化大师萨瓦斯（Savas，2000）将广义的PPP界定为公共与私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排，包括合同外包、特许经营、补助等等，这多少有点夸大；侠义的定义强调多方之间（公共部门与私人部门）的正式合作，联合生产产品或提供服务，需要彼此在风险、成本和利润方面的共担（Klijn and Teisman，2003）。从众多的文献来看，更偏向于后者，强调制度设计很重要，其有三个特征，即（1）公私多主体参与；（2）合作是长期而非短期的；（3）风险、成本和利润的共担。成功的PPP，目的是实现经济（profit利润）、社会（people人）、环境（planet星球）的可持续发展（Koppenjan，2009）。

在实践层面，国家出台了PPP，也出台了政府购买、政府采购等相关文件，都强调政府与市场的关系。这么多概念，在研讨会时经常出现的问题是PPP、政府购买、政府采购有什么区别？下面就对几组交叉的概念进行简单区分：

（1）政府采购VS.政府购买：政府采购的范围大于政府购买，政府采购对象不仅包括公共服务，也包括了政府部门日常办公用品，如办公电脑采购（财库[2014]37号）。相比于此，政府向社会购买仅包括公共服务，如基本公共服务、社会管理服务、行业管理服务、技术服务等（财综[2014]96号）。

（2）PPP VS. 政府购买：二者都是强调政府与市场的合作，强调安排者与生产者的分离。之前微信上转发一条关于二者的区别（政府购买服务与PPP是两码事？），我是赞同的，其主要说明发改委对PPP的界定为指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系（发改投资[2014]2724号）。而财政部将其界定为由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化（财金[2014]76号）。所以，从广义上看二者的差异不大，存在交叉或趋同，不仅包括基础设施，也包括公共服务；从狭义来理解，财政部对PPP的定义更偏向于硬基础设施，而政府购买更多的是公共服务。

（3）PPP VS.政府外包：PPP与政府外包有相同也有不同，相同之处都强调合约来规定彼此的关系，不同之处在于外包仅涉及到基础设施或公共服务的运营和管理，而PPP强调的是伙伴关系，因而还很关注共同决策，然后共同运营和管理（张万宽，2011）。

（来源：康奈尔大学Warner教授2012年在同济大学的演讲）

PPP可以有很多形式，但是主要分为基于契约的PPP (contractual PPP) 和基于制度的PPP (institutional PPP)。前者是私人企业在设计、融资、建设公共工程项目继续往后扩展到维护和开发等阶段，因而DBFM/DBFO/BOT/TOT等都属于这种形式，其强调的政府与市场资本是一种委托代理关系，更多的是风险从政府转移到市场，政府与市场之间有紧密的资本合作关系，但在组织关系层面不够紧密，这一点在实践中已经凸显出了很多问题。而后者强调的是公共部门与私人部门之间的联盟关系，二者建立联合的实体来建设、维护和运营基础设施，如合资公司（Joint ventures）、股份合作公司、联合发展项目等等，二者是合作伙伴，不仅有紧密的资本合作关系，也有紧密的组织关系，强调风险分担（Koppenjan，2005；2012；Hodge and Greve，2007），从此观点看来，我国特色的Public-Public Partnerships似乎又有站得住脚的理论基础了；另外英国的PFII强调政府占股，派驻董事也验证了这一理论。

政府在管理PPP时会采取不同的策略或工具，策略的差异可能会带来结果的不同。大致可以分为两类：项目导向的管理和过程导向的管理（Edelenbos and Klijn，2009）。项目导向的管理，指项目被划分为连续的几个阶段（开发、计划、设计、建设、运营、维护等），管理者通过对项目成本、时限、组织、信息、项目内容等来对各阶段进行控制。其采用的是控制策略（DAD strategy, Decide-Announce-Defend），项目管理团队决定解决问题办法（没有征询利益相关者），然后告知利益相关者，当遇到争议时就采用辩护的方式解决。过程导向的管理，强调管理的方式更多倾向于各参与方的互动，强调多样性。利益相关者从决策到执行等各个环节都参与进来，通过坦诚对话协商来解决争议，其采取的是协商策略（DDD communication strategy, Dialogue-Decide-Deliver），该策略强调的是参与者基于良好的合作关系，通过关系型契约来应对项目出现的不确定性，这也是不完全契约理论最新的研究进展对PPP模式的启示。学者Edelenbos and Klijn（2009）对荷兰的大型工程PPP实证研究显示，上述过程导向的PPP会比项目导向的PPP带来更好的结果，也即意味着在PPP管理中，需要更多的协商、沟通，而不是控制手段。

最后，Steijn, Klijn and Edelenbos（2009）以荷兰的环境类PPP项目为研究对象，发现PPP的策略与工具，相比于PPP的组织形式，对PPP的绩效有显著的正向影响。因而对于政府部门的实践者而言，花大量时间关注PPP的形式，还不如将更多时间和精力放在PPP的实施策略与管理手段上，务实的推行PPP模式。

作者：王欢明 博士，大连理工大学公共管理系副主任。